On se souvient de la fatigue dans les visages et des doigts tachés d’encre. Le 27 avril 1969, tard dans la nuit, les bulletins pliés trois fois s’empilaient par centaines sur les tables de dépouillement. Les chiffres remontaient par télégrammes et coups de téléphone depuis les préfectures. Peu avant deux heures du matin, une phrase tombait dans les rédactions: le « oui » l’emporte de justesse. À Paris comme dans plusieurs métropoles, on entendit des soupirs plutôt que des cris. Une majorité courte ouvrait pourtant une longue route. Elle allait installer un bicamérisme territorial, réarmer des régions longtemps feutrées et, surtout, installer une manière de dépenser et de décider à plusieurs mains. Cinquante ans plus tard, les lignes de fracture de cette nuit initiale restent visibles dans les cartes budgétaires, les polarisations urbaines et les habitudes de négociation entre l’État, les régions et l’Europe. L’enquête que nous publions s’appuie sur des archives du Palais du Luxembourg, sur des notes internes de la DATAR, sur des séries statistiques parfois inédites, et sur une vingtaine d’entretiens avec d’anciens ministres, présidents de région, fonctionnaires et industriels. Au cœur du dossier, une question simple: comment le vote de 1969 a-t-il déplacé les centres de décision, transformé l’économie réelle et donné une voix durable aux territoires dans la conduite de la République et dans les affaires européennes. Les archives du ministère de l’Intérieur montrent une France finement partagée. Les cantons urbains et universitaires ont été moteurs, mais des départements industriels de l’Est ont donné des majorités contrastées. Quelques régions atlantiques se sont signalées par un vote positif, tandis que des zones rurales de l’intérieur ont pesé sur l’hésitation générale. Le résultat national, stabilisé au petit matin, s’établit à un peu plus de 51 pour cent en faveur du « oui ». Ce n’était ni un plébiscite ni une gifle. Ce fut une permission conditionnelle accordée à une réforme dont beaucoup mesuraient l’ambition institutionnelle et les inconnues administratives. Cette géographie a préfiguré une réalité qui allait s’installer: la montée d’élus régionaux capables d’agréger des intérêts hétérogènes. On lit dans une note de la Place Beauvau, datée du 29 avril, que « l’encastrement de la réforme dans des dynamiques locales sera décisif ». Traduction concrète: l’issue étroite a conduit les promoteurs de la régionalisation à ménager des mécanismes de péréquation et de co‑décision qui rassurent les perdants de la nuit référendaire. L’histoire du Conseil des territoires commence ici. Installé le 15 janvier 1970 au Palais du Luxembourg, le Conseil des territoires (CT) a trouvé son assise juridique dans les textes organiques de l’année suivante. Sa composition tranche avec l’ancien décor: présidents de région, représentants des départements et des métropoles statutaires siègent par collèges, avec des délégations tournantes pour les intercommunalités à fiscalité propre. Le CT dispose d’un veto suspensif sur les lois touchant aux collectivités et à l’aménagement, d’un pouvoir de saisine du Conseil constitutionnel et d’une capacité d’auto‑saisine consultative sur les grandes politiques d’infrastructure et de recherche. Dès ses premiers mois, il s’est emparé du dossier le plus sensible: le financement. La loi organique de finances locales du 2 août 1971 crée un partage de TVA, une Dotation globale des territoires et un Fonds de péréquation des territoires. Ce triptyque a donné aux présidents de région un tableau de bord lisible. La part de TVA attribuée, indexée sur la consommation régionale, a rapidement été perçue comme un levier de mobilisation des acteurs économiques. La Dotation globale a permis de couvrir des fonctions de base. Le Fonds de péréquation a géré les inégalités de ressources et de charges grâce à des clés transparentes.

Le Conseil des territoires a imposé une discipline budgétaire négociée. Sans lui, la TVA partagée serait restée un slogan, et la péréquation, un sermon.

Le 9 novembre 1970, la mort de Charles de Gaulle a provoqué l’épreuve politique immédiate. L’élection de Georges Pompidou en décembre a confirmé la trajectoire. Le nouveau chef de l’État a piloté un paquet organique qui a verrouillé les prérogatives du CT et lancé des outils financiers concrets. Le premier choc pétrolier, en 1973, a offert un test grandeur nature. Trois régions pilotes, Bretagne, Pays de la Loire et Rhône‑Alpes, ont inauguré des plans de reconversion industrielle coordonnés par la DATAR, validés par le CT et exécutés par les conseils régionaux. Les premières batailles de procédure furent serrées. L’Assemblée nationale défendait ses prérogatives sur la loi de finances, le CT arguait de l’impact direct des arbitrages sur les budgets territoriaux. Après plusieurs renvois au Conseil constitutionnel, une pratique s’est imposée: co‑décision sur les dispositions à impact territorial, avis conforme du CT pour les schémas nationaux d’infrastructures et de mobilité, contreparties crédibles en péréquation pour les régions désavantagées par tel ou tel tracé. La clé de voûte a été le couple formé par la TVA partagée et les Contrats de plan État–Régions. En 1977, la signature du premier cycle de CPER, effectif sur 1978–1983, a inséré la programmation pluriannuelle dans un langage commun. Recherche, routes, ports, culture scientifique, reconversion, chaque ligne était discutée avec une matrice de cofinancement standardisée. Le second choc pétrolier, en 1979, a confirmé l’utilité d’un tel cadre: alors que les marges de l’État se resserraient, la capacité d’arbitrage du CT a limité les à‑coups. La crise des années 1970 a aussi obligé à penser des recettes dynamiques locales. La part de TVA régionale a été complétée par des outils de fiscalité économique révisés, et par un droit expérimental encadré. Plusieurs régions ont utilisé ces marges pour attirer des laboratoires et des lignes de production à haute valeur ajoutée, adossées à des universités et à des centres techniques. Entre 1981 et 1983, pendant l’« Acte II » de la décentralisation engagé par François Mitterrand, l’architecture du CT a été confirmée, et l’autonomie financière des collectivités élargie.

L’effet sur les trajectoires régionales a été mesurable. En Bretagne, le couplage agroalimentaire–télécoms, mis en scène par des CPER successifs, a permis l’essor d’une filière numérique, tandis que Rennes et Lannion devenaient des pôles d’ingénierie. À Grenoble, le CEA‑Leti a formé, avec l’université et des partenaires industriels, le socle d’un pôle microélectronique où l’outil régional a cofinancé des salles blanches et des plateformes partagées. À Nantes–Saint‑Nazaire, l’alignement du port, de l’aéronautique et du naval a été encadré par des montages CT–État, puis par des fonds européens.

L’argent du CPER a servi d’étalon entre chercheurs, industriels et collectivités. Sans ce repère, nos paris technologiques auraient été plus lents.

L’institutionnalisation du statut de métropole en 1975 a mis de l’ordre dans l’échelon urbain. Lyon, Lille, Marseille, Toulouse, Nantes–Saint‑Nazaire et Grenoble ont reçu des compétences de planification, de logement, de mobilité et de développement économique adaptées à leur poids démographique. Cette couche métropolitaine s’est articulée avec les régions, avec une règle de base: la programmation partagée prime. Les premières élections régionales au suffrage universel direct, en 1976, ont complété le tableau. Elles ont installé des présidents de région comme figures politiques nationales. La télévision publique, notamment France 3, a étendu ses décrochages et son offre d’actualité économique régionale. À Lyon, la montée en gamme industrielle a été stimulée par un faisceau d’outils. Le CT a validé des schémas intégrés liant formation, mobilité et zones d’activités. La métropole a investi dans des réseaux de tram et de métro, cofinancés par la TVA locale et les CPER. Les effets d’agglomération, renforcés par une politique de foncier maîtrisé, ont attiré des sièges de filières chimie–santé et des services avancés. Les mécanismes de péréquation ont soutenu les communes plus modestes de l’aire urbaine, pour éviter une spécialisation profitable au seul cœur. Dans l’Ouest, l’axe Nantes–Rennes est devenu un laboratoire de coordination métropolitaine. La navette TGV cadencée, obtenue au terme de deux cycles de CPER et d’un arbitrage du CT sur les priorités de ligne, a relié les bassins d’emplois avec un horaire efficace. Autour, des ateliers d’anciens chantiers ont été reconvertis en halls industriels légers et en incubateurs. À Saint‑Nazaire, les chaînes d’assemblage d’Airbus ont bénéficié d’investissements conjoints de la région et de l’État, synchronisés avec les commandes européennes. Les ports, desservis par des accès fluviaux et routiers mieux calibrés, ont consolidé une spécialisation dans la logistique industrielle. Toulouse a connu une trajectoire singulière. Avec Airbus comme pôle magnétique, la région a utilisé le feu vert du CT pour arrimer formation supérieure, propriétés foncières métropolitaines et politique du logement à la croissance des cadences. La dotation métropolitaine a permis d’équiper des quartiers entiers et d’attirer des sous‑traitants de rang 1 et 2, tout en consolidant le rôle de Nantes–Saint‑Nazaire dans les tronçons et l’usinage. La lisibilité financière du système CT–CPER a favorisé des arbitrages rapides lors de l’augmentation de cadence des programmes aéronautiques.

Airbus a grandi avec une chaîne de décision claire. Région, État et Europe savaient qui engageait combien, et à quel rythme.

Grenoble illustre un autre pan de la métropolisation, celui de la microélectronique et des capteurs. L’adossement du CEA‑Leti à des travaux applicatifs s’est accompli grâce à une grammaire contractuelle maîtrisée. La région a porté des opérations immobilières technologiques lourdes, amorties sur deux ou trois cycles de CPER, pendant que l’État finançait des plateformes nationales et que des partenaires européens couvraient la montée en échelle industrielle. Les retombées sociales, en termes de qualification de la main‑d’œuvre, se sont vues dans la réorganisation des lycées professionnels et des IUT, pilotée à l’échelle régionale. La politique industrielle française s’est ajustée aux nouveaux ressorts institutionnels. Les commandes publiques ont intégré des clauses d’implantation territoriale élaborées avec le CT, afin de sécuriser des filières. Dans le naval, à Brest et à Cherbourg, les plans de charge ont été stabilisés par des CPER défensifs et par des montages avec la Caisse des Dépôts. L’électronique de défense, de Thomson à Thales, s’est coordonnée avec les pôles universitaires pour capter des fonds européens destinés à la recherche duale. La participation française à l’Eurocorps a élargi la discussion sur les implantations, en adossant la présence de régiments et de centres logistiques à des écosystèmes industriels régionaux. Là encore, le CT a joué un rôle d’aiguillage. Les arbitrages sur les offres territoriales opposées étaient faits sur dossier, avec une doctrine: visibilité des cofinancements, garanties de formation, plans de mobilité et engagements sociaux concrets. Ce cadrage a parfois été accusé d’alourdir les procédures. Les industriels interrogés pour ce dossier soulignent majoritairement l’effet inverse, en relevant que la stabilité des calendriers CPER et des flux de TVA a réduit l’incertitude stratégique, notamment pendant les cycles 1984–1989 et 1990–1994. La mort de Georges Pompidou, en 1974, puis l’élection de Valéry Giscard d’Estaing, ont marqué une nouvelle étape de rationalisation. Les CPER y ont gagné une charte méthodologique, la DATAR a été renforcée comme guichet d’ingénierie. Les premières inflexions libérales ont cohabité avec la montée en puissance des exécutifs régionaux, qui se sont imposés comme des contreparties politiques dans la réorganisation des entreprises publiques locales. La décennie a vu l’essor des sociétés d’économie mixte et des régies rationalisées, dans un cadre où l’État ne finançait plus seul les grands équipements.

La signature du traité de Maastricht, en 1992, a entériné une architecture européenne qui a trouvé en France un défenseur des régions. Sous impulsion conjointe du gouvernement et du CT, le Comité des Régions a obtenu des droits consultatifs renforcés et des mécanismes de dialogue avec la Commission sur la politique de cohésion. Les présidents de région français se sont progressivement invités dans les délégations nationales lors des négociations de fonds structurels, avec des mandats précisément cadrés. Cette pratique a irrigué l’Union économique et monétaire naissante, et préparé la logique de cofinancement indispensable au passage à l’euro, scriptural en 1999 et fiduciaire en 2002. Le référendum de 2005, qui a rejeté le traité établissant une Constitution pour l’Europe, a été un moment de tension. Le CT a organisé des conventions territoriales pour prendre acte du vote et formuler une position française opérationnelle dans le cycle suivant. Ces conventions ont eu un effet durable en facilitant l’appropriation locale des programmes européens. La révision constitutionnelle de 2003, déjà, avait gravé la subsidiarité territoriale et clarifié la co‑décision CT–Assemblée pour l’aménagement et les finances locales. La décennie 2000 a vu un alignement plus fin entre CPER, fonds européens et stratégies sectorielles nationales.

L’Europe a appris à parler la langue des régions. La France y a trouvé un moyen d’infléchir la méthode, au-delà du verbe.

Dans cette période, le paysage audiovisuel a aussi évolué. France 3, restructurée sur une base davantage régionale, a contribué à rendre concrètes des politiques publiques souvent techniques. Les calendriers CPER sont devenus des temps forts médiatiques locaux, avec des débats télévisés sur les priorités d’investissement, les cartes scolaires, les lignes de bus et les zones d’activité. Cette exposition a professionnalisé les entourages politiques régionaux. RPR et Parti socialiste ont ajusté leurs stratégies en intégrant des binômes nationaux–régionaux pour piloter les campagnes et les majorités locales. L’histoire n’est pas linéaire. Des poches de fragilité demeurent. Les ruralités éloignées des grands axes ont parfois vécu la montée en gamme métropolitaine comme un contournement. Les arbitrages TGV, qui ont priorisé des liaisons inter‑métropolitaines, ont suscité des ressentiments dans des vallées et des plateaux restés tributaires de routes fragiles et de TER moins cadencés. Le logement a représenté un autre angle mort. La tension foncière a pesé sur les jeunes ménages dans les cœurs métropolitains, malgré les outils de péréquation. Plusieurs régions ont tardé à conditionner les aides économiques à des engagements forts sur la production de logements abordables à proximité des bassins d’emploi. La séquence sociale ouverte à l’automne 2018, avec des mouvements sur les ronds‑points, a rappelé que l’accessibilité quotidienne et le coût de la mobilité restent des marqueurs de justice territoriale. Dans plusieurs préfectures, des présidents de région et des préfets ont rouvert des dossiers d’aménagement laissés en suspens, avec l’appui discret du CT. Ce dernier a d’ailleurs mis en place, en début d’année, un groupe de suivi sur les zones à faible densité d’emploi, afin de moduler la péréquation en tenant compte des trajets domicile–travail et des surfaces commerciales vides. La loi de cohérence métropolitaine de 2014 a achevé un mouvement engagé depuis quarante ans. Elle a rationalisé les périmètres, clarifié les compétences en matière de transport et de logement, et ajusté la fiscalité partagée. Les schémas de mobilité, intégrés à l’échelle régionale, ont permis de redéployer des offres express métropolitaines autour des grands nœuds ferroviaires. Les métropoles ont gagné en responsabilités d’urbanisme, avec des engagements de densification, de trames vertes et de quotas minimum de logements locatifs. Ces réformes ont été rythmées par des cycles CPER plus courts et plus thématiques, pour suivre des technologies parfois rapides. En 2018, la Banque des Territoires a été lancée au sein de la Caisse des Dépôts. Instrument attendu par des élus confrontés à des dilemmes d’ingénierie et de capitaux, elle propose des financements longs, de l’ingénierie et un guichet unique pour les consortiums public‑privé. Intégrée aux contrats de plan, elle accompagne des projets de rénovation urbaine et de transition énergétique, avec des clauses sociales. Plusieurs présidents de région y voient un moyen d’aller plus vite dans la décarbonation des mobilités, en finançant des pôles d’échanges multimodaux et des réseaux de chaleur urbains.

Nous avons besoin de capital patient et d’ingénierie au même guichet. La Banque des Territoires apporte cette continuité, en lien avec nos CPER.

En cinq décennies, le paysage s’est stabilisé autour d’une évidence: la France est gouvernée à plusieurs niveaux. L’État a conservé un rôle stratégique dans les choix militaires, diplomatiques et macroéconomiques. Les régions, dotées d’une légitimité élective depuis 1976, ont assumé un contrepoids sur l’aménagement, la formation, l’innovation et la mobilité. Le CT a été le lieu d’une socialisation mutuelle. Des présidents de région issus du RPR comme du Parti socialiste ont appris à composer avec des gouvernements amis ou adversaires. Les alternances nationales ont peu désorganisé le dispositif, y compris lors de l’élection de François Mitterrand en 1981, puis sous les présidences de Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy, François Hollande et Emmanuel Macron. Le droit à l’expérimentation, consolidé en 2003, a produit des résultats concrets. Des régions ont testé des tarifications sociales en transport, des plaques numériques pour moderniser l’apprentissage, des guichets uniques pour la rénovation énergétique des logements. Certaines expériences ont essaimé, d’autres ont été abandonnées. Le CT a servi de cadre d’évaluation et d’arbitrage sur la généralisation, avec une attention portée aux coûts complets et à la soutenabilité financière. La péréquation a évolué, mieux adossée à des indicateurs d’emploi, de logement et de mobilité.

L’un des effets majeurs, difficilement chiffrable mais largement attesté dans nos entretiens, tient à la professionnalisation des élites intermédiaires. Les directions d’agences d’urbanisme, les services de planification régionaux, les équipes de France 3 régionales, les agences de développement économique ont formé un écosystème de compétence qui a survécu aux alternances. On mesure leur influence dans la constance des priorités sectorielles: l’aéronautique, l’agroalimentaire exportateur, l’électronique de puissance, l’énergie décarbonée, la logistique industrielle. Les séries longues collectées pour ce dossier montrent des convergences et des résistances. Les métropoles ont accru leur part d’emplois qualifiés et d’investissements en capital immatériel. Les périphéries proches en ont profité, à condition de disposer de liaisons de transport cadencées et d’une offre de logement compatible avec des revenus moyens. Les territoires les plus éloignés des grands nœuds, sans pôle universitaire ni hôpital d’échelle métropolitaine, ont plus de mal à capter les effets d’entraînement. Le CT a multiplié, depuis 2014, les instruments de rattrapage fondés sur des contrats régionaux de transition, mais leur efficacité suppose une gouvernance locale alignée. La Bretagne offre un cas d’école de recomposition réussie. L’agroalimentaire y a consolidé des positions internationales, pendant que la filière numérique a servi de relais. La dynamique des CPER a permis d’aligner investissements portuaires, plateformes logistiques et politiques de formation. À l’autre bout du spectre, certaines vallées alpines, hors zones d’influence de Grenoble ou d’Annecy, restent dépendantes d’une économie résidentielle fragile. Des plans locaux de tourisme quatre saisons émergent, mais les gains de productivité restent limités sans liaison de qualité et sans centre de formation proche. Les métropoles du Nord ont amorti des chocs lourds grâce aux outils de péréquation et aux CPER. Lille a mis vingt ans à tourner la page des industries textiles et charbonnières, puis a bâti un écosystème de services, de santé et de logistique, appuyé sur la gare internationale et sur des tramways rénovés. Les arbitrages du CT sur la reconversion de friches ont été déterminants, de même que la coordination avec des fonds européens, dans une logique transfrontalière active. La méthode CT–CPER a essaimé au‑delà des frontières françaises. Dans les couloirs de Bruxelles, la France est identifiée comme un pays à forte ingénierie partenariale. Le Comité des Régions, renforcé en 1992, s’est inspiré de cette pratique, ouvrant un dialogue plus exigeant avec la Commission sur les priorités d’investissement des fonds structurels. Plusieurs États ont repris des schémas de cofinancement pluriannuel avec leurs entités subnationales. Les réseaux de régions ont pesé sur la conception des programmes Interreg et sur les agendas climatiques locaux. Cette influence ne s’exprime pas seulement par des discours. Elle tient à une réalité budgétaire. Les CPER alignent des montants significatifs de crédits nationaux et régionaux, et la Banque des Territoires complète par des prêts longs et de l’ingénierie. Cette masse critique confère une crédibilité particulière aux projets français dans les compétitions européennes. Elle a aussi une contrepartie de gouvernance: une exigence élevée de suivi, d’évaluation et de transparence. La Cour des comptes, les chambres régionales et les assemblées locales ont développé des outils de contrôle à la mesure de ces volumes. Le demi‑siècle écoulé a produit une singularité française dans l’art de la coordination publique. Le Conseil des territoires a servi d’atelier d’arbitrage institutionnel, transformant des tensions en décisions praticables et des intuitions d’aménagement en budgets lisibles. La mécanique a fonctionné dans les crises comme dans les périodes d’expansion. Elle a permis de tenir une ligne industrielle, d’accueillir des révolutions technologiques et de négocier des trajectoires européennes. Elle n’a pas tout réglé. L’égalité territoriale n’est pas un horizon figé. Elle reste une trajectoire, soumise à l’épreuve des mobilités, du logement et de la transition écologique. Les chantiers à venir sont concrets. Le verdissement des mobilités du quotidien appelle des investissements lourds et une ingénierie fine. Les réseaux express métropolitains doivent s’étendre et se fiabiliser. Les petites lignes ferroviaires, sous pression, méritent des solutions industrielles adaptées. La réhabilitation thermique du parc bâti suppose d’aligner encore plus finement les aides, les filières artisanales et la formation. La question du logement, centrale, devra sortir des seules métropoles et traiter aussi des cœurs de bourgs et des périphéries. Le CT a la capacité de cadrer ces chantiers, à condition de conserver sa rigueur procédurale et sa culture du compromis.

En 1969, nous avons basculé dans une logique de responsabilité partagée. Cinquante ans plus tard, l’exigence est restée la même: rendre des comptes, ensemble.

Dans les archives photographiques, la salle de dépouillement du 27 avril 1969 paraît modeste. Des tables, des urnes, des bulletins. Les visages sont concentrés. S’y profile l’acte fondateur d’un pays qui, depuis, a appris à programmer, à évaluer et à corriger avec ses territoires. La République des territoires s’est installée dans la durée, avec des règles, des garde‑fous, des outils financiers et une mémoire collective. En 2019, la capacité d’aligner l’action entre échelons constitue un capital institutionnel. Elle ne suffit pas à résoudre les défis du climat ou du vieillissement, mais elle rend possibles des stratégies crédibles et suivies dans le temps. C’est l’héritage opérationnel de la courte majorité de 1969.